市政府办公室印发《关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的实施办法》的通知

各县（市、区）人民政府，经济技术开发区、生态科技新城、蜀冈—瘦西湖风景名胜区管委会，市各有关部门：

《关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的实施办法》已经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

扬州市人民政府办公室

2025年4月17日

关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的实施办法

为认真贯彻落实《中共中央办公厅国务院办公厅关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见》（中办发〔2024〕13号）、《省委办公厅省政府办公厅关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的实施意见》（苏办发〔2024〕17号）和《江苏省自然资源厅江苏省农业农村厅关于改革耕地占补平衡强化以补定占管理的通知》（苏自然资发〔2024〕356号）等文件精神，构建耕地数量、质量、生态、用途“四位一体”保护模式，强化耕地总量管控，稳步提升耕地质量，落实以耕地总量动态平衡为核心的占补平衡新机制，严守耕地保护红线，现结合我市实际制定如下实施办法。

一、压实耕地保护责任

（一）坚决扛起耕地保护政治责任。各级党委、政府要强化政治担当，算清政治账、长远账、经济账，对本区域内耕地保护工作负总责。深刻认识耕地保护的极端重要性，将耕地保护纳入重要议事日程，形成上下联动、齐抓共管的耕地保护工作格局，确保到2035年全市耕地保有量不低于399万亩、永久基本农田保护面积不低于363.89万亩。全面落实耕地保护“党政同责”，严格实施耕地保护和粮食安全责任制考核，对突破耕地保护红线等重大问题，严肃问责、终身追责。

（二）严格实行耕地保护责任目标考核奖惩。根据耕地保护和粮食安全责任制考核结果，对存在耕地保护任务缺口且无法完成年度恢复耕地任务的地区收取经济补偿，对超额完成耕地恢复任务的地区给予经济奖励，督促各地切实扛起耕地保护政治责任，牢牢守住耕地保护红线和粮食安全底线。

（三）建立耕地保护网格化监管体系。逐级分解耕地和永久基本农田保护任务，落实到具体地块，并纳入国土空间规划“一张图”。将耕地和永久基本农田保护任务落实到责任人、责任地块和责任网格，构建“横向到边、纵向到底、全覆盖、无缝隙”的耕地保护网格化监管体系。严格落实耕地用途管制，构建耕地数量、质量、生态、用途“四位一体”保护模式。

二、强化耕地总量管控

（四）加强规划引领。统筹各类空间规划的开发与保护需求，落实耕地和永久基本农田保护任务。编制实施耕地保护和利用专项规划，深入分析耕地资源现状及未来发展需求，针对性制定保护政策和利用方案。因地制宜编制耕地恢复规划，全面挖掘可恢复耕地潜力，稳妥有序推进耕地恢复。

（五）推进耕地节约集约。强化土地利用计划管控力度，引导各类非农建设选址优先利用现有建设用地、闲置土地，不占或少占耕地，特别是减少对优质耕地的占用。开展节约集约用地综合论证，对各类建设项目用地需求特别是占用耕地情况进行全面评估，提升耕地节约集约水平。

（六）严格永久基本农田保护。符合规定的重大建设项目选址确实难以避让永久基本农田的，以及土地整理复垦开发和高标准农田建设中开展必要的灌溉及排水设施、田间道路、农田防护林等配套建设涉及占用永久基本农田的，要严格落实补划。根据国家、省统一部署，落实推进永久基本农田优化调整。开展永久基本农田储备区建设，实行动态更新。重大建设项目占用永久基本农田的，在永久基本农田储备区进行补划。

（七）强化耕地调查监测。扎实开展国土变更调查，通过年度变更调查与日常变更监测的有机结合，加强耕地利用状况监测。通过补充耕地项目、土地综合整治等方式恢复为耕地的地块，要及时纳入国土变更调查，更新土地利用现状数据库，准确、客观反映耕地动态利用状况，确保耕地总量稳定增加。

三、提升耕地质量水平

（八）加强耕地质量变更调查评价与监测。开展变更调查耕地资源质量分类更新与监测，全面掌握耕地质量变化情况。常态化开展国家、省、市、县四级耕地质量监测点日常监测，编印年度耕地质量监测报告。

（九）统筹推进高标准农田建设。围绕2028年底前将永久基本农田中能够建设高标准农田的田块全部建成高标准农田的目标，推进实施高标准农田项目，加强全流程监管，逐步建成“格田成方、沟渠配套、道路通畅、旱涝保收、亩产吨粮”的良田。加强建后管护，严禁擅自占用，确需占用的必须补建到位。高标准农田建设形成的集中连片优质耕地要划入永久基本农田储备区，作为永久基本农田补划来源。完善农田灌溉发展规划，落实占用农业灌溉水源、灌排工程设施补偿制度。

（十）推进耕地耕作层剥离再利用。因地制宜地开展建设占用耕地耕作层剥离再利用工作，编制建设占用耕地耕作层剥离再利用方案，明确实施范围、实施主体、储存区选址、再利用方向等具体内容，确保耕作层剥离后得到有效利用。

（十一）严格补充耕地质量验收。规范验收程序，做好补充耕地农业生产符合性评价和耕地质量等级评价，对补充耕地质量进行鉴定。市农业农村部门会同市自然资源部门履行补充耕地质量验收职责，确保结果真实可靠。强化补充耕地质量验收刚性约束，确保新增耕地达到或超过原有耕地质量水平。

（十二）加强补充耕地后期管护。各地要明确补充耕地后期管护责任主体，落实后续培肥责任及管护资金，持续开展地力培肥和后期管护，确保补充耕地长期稳定利用。县级农业农村部门要牵头并会同自然资源部门，定期对本区域内补充耕地后期管护情况进行巡查，查看新增耕地工程设施管护、利用现状、耕作状态等情况，及时上报巡查情况报告。同时，对巡查发现问题，及时督促管护责任主体整改，确保良田粮用。

四、完善耕地占补平衡

（十三）调整耕地占补平衡管理方式。实行区域耕地总量动态平衡管理，将非农建设、造林种树、种果种茶等各类占用耕地行为统一纳入耕地占补平衡管理。拓展补充耕地来源，优先将低效闲置建设用地，以及从耕地中流出且适宜恢复为优质耕地的园地、林地等其他农用地统筹作为补充耕地来源。

（十四）坚持“以补定占”。实行非农建设占用耕地规模与稳定耕地净增加量相挂钩，严格落实非农建设“以补定占”管控规模。各地要建立非农建设补充耕地储备库，专项用于非农建设项目用地报批。发生违法占用耕地的，冻结同等数量指标。

（十五）统筹推进耕地补充。坚持以恢复优质耕地为主、新开垦耕地为辅的原则，合理制定年度补充耕地计划与实施方案，有序实施补充耕地项目。适宜水田种植的区域优先恢复补充为水田，确保耕地总量不减少、水田布局稳定。

（十六）加强指标调剂管理。坚持县域自行补充为主、市域范围内调剂为辅的补充耕地指标统筹调剂机制。对确需跨县域调剂的，由市级统一储备管理、有偿统筹使用，并实行“区别对待、分类保供、精准配置”的指标管理机制。市级可根据实际需要对各县（市、区）、功能区补充耕地指标直接进行有偿统筹，由市自然资源部门具体实施。补充耕地指标调剂价格根据补充耕地项目建设成本和市场交易变化情况，实行动态调整。

五、提升耕地生态功能

（十七）加强土壤污染防治。强化农用地土壤污染防治，对未利用地、复垦土地等拟开垦为耕地的地块，要进行土壤污染状况调查，相关费用纳入项目成本。做好耕地分类管理和受污染耕地安全利用，持续开展耕地土壤环境质量类别动态调整。

（十八）推进科学施肥增效工作。开展施肥技术培训，推广秸秆还田、有机肥替代、绿肥种植、水肥一体化等技术集成，提高化肥利用率，降低环境污染，促进农业绿色高质量发展。

（十九）维持耕地生态系统稳定。坚持山水林田湖草沙一体化保护理念，推进包括耕地在内的土地整理、生态保护修复、公共空间治理，对各生态要素统一规划、统一整治，维护耕地所在区域生命共同体整体功能，保持耕地生态系统健康稳定。

六、严格耕地用途管制

（二十）严控违法违规占用耕地。以“零容忍”的态度严肃查处违法占用耕地行为，坚决遏制新增违法违规占用耕地行为。以新增违法占用耕地问题“归零”、存量违法占用耕地问题“清零”为目标，及早发现、查处违法违规占用耕地问题，坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”。

（二十一）实行耕地种植用途管制。保持耕地利用方式相对稳定，防止耕地地类频繁变动。加强耕地种植用途管制，落实耕地利用优先序。一般耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产，严格控制耕地转为林地、园地等其他农用地和农业设施建设用地；永久基本农田重点用于粮食生产，不得转为林地、园地等其他农用地及农业设施建设用地；高标准农田原则上全部用于粮食生产。落实粮食生产扶持政策，提高农民种粮收益，实现耕地保护和农民增收的双重目标。

（二十二）加强耕地用途转用监管。充分利用非耕地资源发展设施农业，严格控制新增养殖设施和破坏耕作层的种植业设施使用一般耕地。确需转变用途的，建立耕地流向其他农用地管理台账，加强跟踪监管，严格控制耕地不合理流出。

（二十三）完善耕地保护激励。加强市级耕地保护激励，每年统筹安排资金对耕地保护工作成效突出的地区给予资金激励。鼓励各地结合实际，制定完善耕地保护激励政策，充分调动各方保护耕地积极性。

（二十四）加强宣传引导。各地要主动做好耕地保护相关法律法规、政策文件的宣传解读，持续开展“耕地保护进万村”主题宣传活动，引导各方共同参与耕地保护，增强依法依规用地、严格保护耕地、“动土有据”的思想认识和行动自觉，营造全社会共同保护耕地的良好氛围。

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